«Нужно готови­ться, что бюджет останется дефицитным навсегда» — Владислав Иноземцев анализирует главный финансовый документ России - «Мнения»

На прошлой неделе Госдума приняла бюджет на следующий год и (индикативно) на 2022–2023 годы. Сразу скажу: несмотря на большое внимание, которое привлек к себе данный документ, я не стал бы переоценивать его роль как минимум по двум причинам.

Во-первых, российский бюджет, как и вся наша экономика, критически зависит от внешней конъюнктуры, текущих политических потрясений и по­стоянно скачущего валютного курса, представляя собой поэтому скорее некую декларацию о намерениях, чем реальный законодательный акт. Хотя об этом не очень принято говорить, но с 2010 по 2019 год без глобальных экономических кризисов и пандемий среднее отклонение собираемых в федеральный бюджет доходов от обозначенной в принятом в третьем чтении в предшествующем году законе о бюджете цифры составляло в среднем… 10% (а максимальные скачки достигали -8,9% в 2015 году и +28,5% в 2011-м). Поэтому я даже не возьмусь сейчас предсказывать, сколько раз с такой помпой одобренный ныне документ будет исправляться и уточняться в наступающем году и c какими параметрами он будет в итоге сдан в архив (а к трёхлетним проекциям вообще не стоит относиться серьёзно, так как по ним стандартное отклонение в среднем превышает 16%).

Бюджет России представляет собой скорее декларацию о намерениях, чем реальный законодательный акт

Во-вторых, в этом году бюджетный процесс базируется на совсем уж шат­ких основаниях. Заложенные в него базовые параметры (прирост ВВП на 3,3%, инфляция в 3,7%, курс 72,4 рубля за доллар в среднем по году) обозначены в макроэкономическом прогнозе, составленном до начала второй волны коронавируса, победы Джо Байдена на выборах в США и довольно резкого ускорения темпов роста потребительских цен в последние недели. Прогноз этот, замечу, никто не попытался пересмотреть на протяжении все­го времени прохождения бюджета через Думу, и уже поэтому надеяться, что депутаты-таки попали пальцем в небо, я бы не стал. По сравнению с 2020 годом (сейчас проекции Счётной палаты говорят о том, что по итогам года в казну удастся собрать 17,6–17,8 трлн рублей) доходы бюджета к 2022 году должны вырасти на… 4 трлн рублей; напомню, что такой прирост в течение двух лет в российской истории случался лишь дважды — с 2009 по 2011 год и с 2016 по 2018-й, однако за эти периоды среднегодовая цена нефти прибавляла приблизительно по $40 за баррель, чего в ближайшее время ожидать не приходится.

Однако даже будучи тем, чем он является — декларацией о пожеланиях и намерениях, — бюджет важен как документ, дающий некое представление о приоритетах и планах властей в новом году и на более отдаленное будущее. И если подходить к его оценке с этих позиций, очевидными выглядят несколько моментов.

Прежде всего надо отметить, что составители главного финансового плана признают, что федеральный бюджет останется дефицитным в течение ближайших трех лет, а к соблюдению так называемого бюджетного правила удастся вер­нуться в лучшем случае в 2022 году (хотя и это неочевидно). Дефицит порождается существенным сокращением доходов (как нефтегазовых, так и прочих) при значительном росте расходов — и сама по себе решимость поддерживать относительно высокие расходы на фоне серьезно сократившихся поступлений похвальна, так как удовлетворительные экономические итоги пандемического 2020-го во многом обусловлены увеличением бюджетных трат, без которых падение было бы гораздо чувствительнее (сейчас Мин­экономики ожидает его на уровне 3,9%, хотя большинство независимых экс­пертов говорили весной о провале чуть ли не на 10%).

Покрытие дефицита предполагается осуществлять за счет наращивания государственного долга, который увеличится до 21,3% ВВП к 2023 году по сравнению с 8,85% ВВП на 1 января 2019 года. В этом — самое существенное отличие бюджетной политики начала 2020-х годов от ответа властей на кри­зис 2008–2009 годов, когда основным источником покрытия финансового разрыва был Резервный фонд, общий объём которого за 2009–2010 годы сократился в 5 раз, с 9,8 до 1,7% ВВП. Судя по всему, в нынешних условиях нечто подобное считается недопустимо рискованным — и потому, согласно принятому закону, объем Фонда национального благосостояния в ближайшие годы практически не изменится, составляя 12,45–12,64 трлн рублей (хотя реальные показатели вряд ли будут столь стабильными —ведь ФНБ в основном размещен в валютных активах, и их рублевая оценка будет расти). Тем не менее курс на наращивание долга объявлен, и, в отличие от ряда экспертов, я бы поддержал данную меру.

Увеличение государственного долга предполагается осуществлять в основном за счет скрытой эмиссии Банка России: Минфин будет выпускать облигации федерального займа, текущая доходность которых составляет чуть выше 6% годовых, а банки, приобретая их, смогут реповать их в ЦБ (первые такие операции на общую сумму в 620 млрд рублей уже осуществлены в октябре). В результате получателем основной части дохода по облигациям окажется Банк России, который, согласно ст. 26 Закона о Центральном банке Российской Федерации, должен направлять 75% своей прибыли обратно в бюджет. Таким образом, в результате осуществления подобной схемы я не ждал бы того «высасывания» ресурсов с внутреннего финансового рынка, о котором сейчас многие начали рассуждать, а своего рода «количественное смягчение а-ля рюс» экономике не помешает.

«Количественное смягчение а-ля рюс» экономике не помешает

Несколько странными выглядят лишь цифры утвержденных заимствований (2,94 трлн рублей в 2021 году, 2,10 трлн в 2022-м и 2,39 трлн в 2023-м), которые составляют в первом случае 107% заявленного дефицита, а во втором и третьем — по 169% (к чему прив­лекать займы на сумму бóльшую, чем разница между расходами и доходами, остается непроясненным, но депутаты такими мелочами, судя по всему, интересоваться не стали, да и проблемы точности трехлетнего прогноза я уже касался).

Стоит сказать и несколько слов о расходах. В 2021 году они запланированы на уровне 21,5 трлн рублей, что окажется более чем на 1 трлн меньше, чем по факту будет израсходовано в текущем году. Это уже породило мнение о том, что правительство намерено начать экономить на здравоохранении и социальной политике, что не совсем верно: действительно, некоторое формальное сокращение и дальнейшая стабилизация расходов на медицину имеют место, но нужно учитывать, что многие траты по этой статье обеспечиваются через рост трансфертов региональным бюджетам, которые и финансируют местное здравоохранение.

В то же время нужно признать, что параметры бюджета 2021 года очевид­но указывают: власти не смогли реализовать свои наиболее спорные рефор­мы последних лет. Все помнят, как активно велись в 2015–2016 годах разговоры о передаче в регионы дополнительных финансовых полномочий, но в итоге это обернулось неспособностью субъектов федерации обеспечить наполняемость своих бюджетов: общий объем трансфертов из федеральной казны регионам в 2021 году вырастет до 2,84 трлн рублей с 1,47 трлн в 2016 году (в результате часто обсуждаемое урезание расходов по линии нацпро­екта «Здравоохранение» с 253 до 243 млрд рублей компенсируется общим ростом затрат по этой статье в консолидированном бюджете с 3,8 до 4,4 трлн, что превышает данную экономию в 60 раз).

Власти не смогли реализовать свои наиболее спорные рефор­мы последних лет

То же самое касается и пенсионной реформы: в 2018-м правительство убеждало всех в том, что бюджет Пенсионного фонда России будет сбалансирован к 2030 году — результат же оказался обратным: трансферт в его пользу, составлявший в 2018 году 3,28 трлн рублей, вырастет в 2021-м до рекордных 5,8 трлн, впервые в истории превысив собственные доходы фонда, и, вероятно, вряд ли сократится в последующем. Эти два момента, на мой взгляд, обнажают главную про­блему страны: в случае резкого падения цен на экспортные товары правительству нечего противопоставить этой беде. За 9 месяцев текущего года неф­тегазовые доходы рухнули на 2,15 трлн рублей, а всё дополнительное крохоборство Минфина обеспечило лишь 335 млрд дополнительных поступлений, закрыв менее 1/6 потерь. Повышения налогов, которые были анонсированы в этом году, не исправят ситуации: нужно готови­ться к тому, что российский бюджет останется дефицитным навсегда. На мой взгляд, весьма высока вероятность, что в 2020-е годы расходы федерального бюджета придется постоянно поддерживать на уровне в 20% ВВП или выше — просто потому, что нужно будет исправлять ошибки разного рода «оптимизаций» и помогать регионам в условиях сокращения питающих их бюджеты поступлений подоходного налога.

Подводя итог, я бы сказал: ничего катастрофичного в самом по себе бюд­жете на 2021 год нет. Важнейшей его особенностью стало признание властью необходимости долгового финансирования бюджетного дефицита, что при нынешних размерах государственных обязательств представляется более чем приемлемым (рассуждения о дефиците бюд­жета-2020 чуть ли не в 4,5% ВВП выглядят немного лукаво: да, формальное увеличение госдолга по итогам года составит около 6,7 трлн рублей, но с начала года Фонд национального благосостояния прибавил 5,6 трлн, так что в реальности «дыра» намного меньше). Так как значительная часть дефицита будет направлена на трансферты в ПФР и региональные бюджеты, можно предполагать, что деньги не будут потрачены на бесполезные «инвестиции», а в значительной части дойдут до граждан, что является хорошим инструментом экономического оживления. Общая логика составителей бюджета понятна и разумна — проблемы скорее будут связаны с его исполнением.

Значительная часть дефицита будет направлена на трансферты в ПФР и региональные бюджеты

Принимая бюджет на 2021 год и последующие годы, власти ориентировались, на мой взгляд, на прошлые кризисные периоды, когда в 2010–2012 и в 2017–2018 годах бюджетные доходы росли стремительно, а экономика показывала относительно здоровый восстановительный рост (хотя на устойчивый подъем выйти не удавалось, падения ВВП бывали компенсированы за 1–2 года). На мой взгляд, сейчас такой вариант выхода из коронакризиса куда менее вероятен. Экономика к концу 2020 года обескровлена; рост потребления в значительной мере поддерживается тратой сбережений и увеличением закредитованности граждан; мотивов для инвестиций у предпринимателей нет, а новые мегапроекты власть начинать не может; наконец, в 2021 году истекают налоговые льготы и отсрочки для бизнеса, и многие компании, пережившие этот год, разорятся в наступающем.

И поэтому мне кажется, что в очередной раз бюджетный прогноз существенно разойдется с реальностью: пандемия не пойдет на спад до весны; доходы не увеличатся существенно по сравнению в 2020-м годом; реальный дефицит ока­жется заметно больше прогнозируемого, а восстановительный рост ВВП не превысит 2%. Катастрофы это не вызовет, но с надеждами на «опережающее развитие» придется распрощаться — и тогда в 2021-м или 2022 году правительству действительно придется всерьез задуматься о том, каким образом можно добиться повышения реальных доходов и жизненного уровня граждан после десятилетия стагнации. Ведь пока, судя по всему, новых идей в этой сфере не наблюдается…